日前,中国民用航空局在官方网站公布《航班正常管理规定》(征求意见稿)。意见稿明确提出,航空公司应制定并对社会公布航班延误经济补偿方案,方案中应明确是否对航班延误进行补偿,补偿的范围、条件、标准等内容。但该征求意见稿同时指出,由于天气、突发事件、空中交通管制、安检以及旅客等非航空公司原因,造成航班在始发地延误或取消,航空公司应协助旅客安排餐食和住宿,费用由旅客自理。这一表述也引发公众广泛关注。

事实上,今次的征求意见稿,并非民航管理部门首次针对航班延误的补偿问题给出官方意见。早在2004年,由民航总局出台的《航班延误经济补偿指导意见》就已经对航班延误的认定、补偿原则、补偿方式等做出原则性的规定。但从2004年至今,国内航班延误纠纷的高发势头不仅未得到有效遏制,甚至还出现了航班延误纠纷屡屡升级为违法事件、暴力冲突的危险倾向。

究其原因,一方面在于2004年版的指导意见主要是针对经济补偿的专门文件,而未对航班延误情况发生后,航空公司在保障旅客知情权及行程变更选择权方面的职责做出相应规范。由此出现的结果便是,某些航空公司为了逃避经济补偿责任或者贪图省事,不时以欺瞒方式在旅客登机完毕后,让旅客继续在封闭闷热的机舱中候机,或是对旅客有关航班确切信息的询问置之不理。甚至到实在无法隐瞒时,由无视旅客诉求,直接抛出低标准的经济补偿方案敷衍了事。

如此操作模式,看似遵循指导意见,但几乎不可避免地引发旅客不满持续升级,由此造成各类冲击航空公司柜台,乃至冲撞安保人员、违规进入机场禁区的事件,也几乎成了“标准流程”。

另一方面,由于2004年版的指导意见偏重于原则性,看似规定全面,但到具体落实上,却极易出现航空公司根据自身理解而“荒腔走板”乃至“南辕北辙”的情况。尤其是对于航班延误时间、适用补偿标准等关键细节的确定,几乎完全没有独立的仲裁程序,而是由航空公司和旅客自行博弈而定。这样一来,有关航班延误的补偿博弈便屡屡陷入双输的“囚徒困境”,出现旅客闹事才能拿到补偿、闹得越大补偿越多的尴尬局面,也进一步助长了航班延误补偿纠纷升级为违法事件的概率。

审视最新的《航班正常管理规定》(征求意见稿),其令人欣慰之处在于对航班延误期间旅客知情权的保障作了明确规定。在意见稿中明确指出,机组应每30分钟向旅客告知一次航班动态信息,包括延误原因、预计延误时间等。机坪延误超过2小时(含),机组应为客舱内旅客提供饮用水和食品。由此算是抓住了避免旅客情绪激化的关键所在。

但令人遗憾的是,最新的征求意见稿仍旧未对航班延误责任的认定及经济补偿的仲裁,做出更为细化的规定。尤其是在提出因天气原因而导致延误时,需要由乘客自理食宿费用的规定后,如何避免航空公司利用信息不对称优势,“合法”规避经济补偿责任,则显然是一个极其现实的问题。

参考海外经验,一种较为现实的处理方法,则是明确航班延误原因的举证责任划分机制,令相对处于信息强势的航空公司承担更大的举证责任,同时设立独立第三方的仲裁机构对航班延误补偿纠纷进行调处仲裁,将机制外的“违法抗争”规制为机制内的“司法博弈”,以从根本上破解航班延误补偿纠纷的囚徒困境。（华化成）