关于对建立仲裁机构基层组织问题的思考
姜晓华
《中华人民共和国仲裁法》(以下简称《仲裁法》1994年8月31日经第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，自1995年9月1日起施行，至今已经将近十年了。十年来，中国的仲裁制度经历了生成期，中国的仲裁机构经历了成长期，中国的第一代仲裁人经历了艰辛的探索期。在我们即将告别中国仲裁第一个艰难而曲折的十年，迎接中国仲裁第二个充满机遇和挑战的十年的时候，我们有理由为中国仲裁的第一个十年感到自豪，因为我们是开创中国民商事仲裁事业的第一代仲裁人。在这即将过去十年里，我们经历了中国仲裁事业成长的烦恼，经历了中国仲裁向何处去的困惑，更亲身经历了对中国仲裁事业未来发展方向的探索。但是，我们在自豪之余，更多的应该是对即将过去的中国仲裁十年的理性反思，对未来的中国仲裁十年的深刻思索。中国仲裁制度是在建立社会主义市场经济体制的大背景下诞生的，它是与我国的市场经济建立相伴相生的，因此，它如同我国的经济建设一样，在今后的十年、二十年是一个非常重要的并且可以大有可为的战略机遇期。如何把握住中国仲裁发展的战略机遇期，如何实现我国仲裁事业的快速发展、跨越式发展，如何使中国仲裁能跟上世界仲裁的发展步伐并最终实现位处世界仲裁的前列，应该是我们第一代仲裁人需要认真思考的问题。
在即将过去的十年当中，全国依法组建了185家仲裁机构，在这185家仲裁机构中，有一批仲裁机构始终坚定不移地贯彻、落实国务院法制办公室在长沙召开的全国仲裁工作会议精神，不遗余力地推行仲裁制度，融入市场经济，努力探索实现我国仲裁事业快速发展、跨越式发展之路，其中，建立仲裁机构基层组织，无疑是现在这些位处全国仲裁机构前列仲裁机构实现仲裁事业快速发展、跨越式发展的一条成功之路。笔者现对建立仲裁机构基层组织问题的思考谈一谈个人的一孔之见：
一、为什么要建立仲裁机构基层组织。
1、我国仲裁制度的“植入性”客观上影响着仲裁事业的发展。
①“1994年制定的《中华人民共和国仲裁法》被称为是我国仲裁事业发展史上的一个里程碑。它是在计划经济向市场经济转型这一特定时代背景下，把事先设计好的一个仲裁模式，植入一个变迁发展的社会。但是，立法者所设计的模式真正适应现实社会，还需要有一个过程。这个具有中国特色的仲裁制度先天就带有某种。“植入性”，怎么样才能使它更快、更和谐地融入市场经济呢?要让市场经济能够接受这个制度，需要具备一定的条件。条件之一就是市场经济真正内在地需要这样一个纠纷解决机制--仲裁制度”。
在我国日常生活中，人们多年形成的打官司到法院的观念已经根深蒂固地存在于人们的意识中，在经济活动中，有纠纷去诉讼已经成为了人们的思维定式。从仲裁的法律环境讲，国家对仲裁法的宣传还不到位，至今未列入国家普法计划，人们对仲裁制度的建立及内容不知道、不了解，有的还停留在过去计划经济时期对依附于行政机关的行政仲裁的理解上。
仲裁制度的“植入性”决定了我国仲裁制度必然要经过一个适应、生成期，也决定了我国仲裁制度需要一定形式的平台、一定形式的载体、一定形式的组织形式更快、更和谐地融入到我国的社会主义市场经济当中去，让市场经济真正认识它、了解它、需要它并最终接受它。在我国现阶段如何使仲裁制度更快、更和谐融入市场经济，建立仲裁机构基层组织无疑是仲裁机构的最佳选择和解决实现仲裁事业快速发展和跨越式发展的最优方案。
2、我国现行仲裁机构的体制一定程度地制约着仲裁事业的发展《仲裁法》第十条规定“仲裁委员会可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立，不按行政区划层层设立”我们姑且不论有没有必要在全国设区的城市都依法组建仲裁机构，我们仅从现在的仲裁体制与司法体制相比较，就可以看出现行仲裁体制对仲裁事业发展的制约。我们现在仲裁机构所在的城市按照《仲裁法》的规定必须是设区的城市，而且，不能按专业分设仲裁机构，也就是说，在一个设区的城市只能有一个仲裁委员会，而同在一个城市的诉讼机构，即人民法院，它至少有一个中级人民法院和若干个基层人民法院，②“从理论上讲，仲裁服务领域很宽，然而实际运行的结果很窄，远远适应不了相对分散的市场主体就近及时化解矛盾，促进合作的迫切需求。仲裁制度跟诉讼制度比，有其相对的优势，但是，在工作体制覆盖的层面上不如人民法院”。
我们暂且不论仲裁的历史与诉讼的历史谁长谁短，影响谁大谁小，我们仅从一个城市存在的仲裁机构与人民法院数量的比较，就可以靠出仲裁机构所处的劣势地位和人民法院所处的优势地位。照搬人民法院的现行体制来重新构建中国仲裁机构的体制，显然是不可能的，也是行不通的，那么，怎么样来解决中国仲裁现行体制上存在的严重制约仲裁事业发展的问题，目前看，答案只要一个，就是建立仲裁机构基层组织，并通过建立仲裁机构基层组织延伸仲裁机构的触角，拓宽仲裁服务的领域，扩大仲裁在社会经济生活中的影响，以弥补现行仲裁体制上的缺陷，进而实现仲裁事业的发展。
3、我国现在的仲裁队伍现状在一定程度上也限制着仲裁事业的发展
我国现行的仲裁队伍包括两部分人员组成，一部分是兼职的数量较，多的仲裁员，一部分是专职的数量较少的仲裁工作人员。目前，从我国仲裁队伍的整体来看，总体上是比较好的，但是，部分仲裁机构也不同程度地存在着问题，如仲裁员年龄偏大、知识老化、不能及时接受现代仲裁理念和仲裁文化，造成仲裁审限过长，仲裁裁决质量较差；仲裁工作人员文化素质不高、个人素养能力偏低、不能适应和担负起宣传法，推行仲裁制度、融入市场经济的重任。从客观存在的情况来看，专职仲裁工作人员数量偏少，与人民法院专职工作人员相比，可谓廖若晨星，仅仅依靠这些数量极少的专职仲裁工作人员去宣传仲裁法，推行仲裁制度、融入市场经济、实现仲裁事业的快速发展和跨越式发展是远远不够的，也是不行的。先不论这些仲裁专职工作人员的能力、水平行不行，从时间上看，即使这些仲裁专职工作人员满负荷、披星戴月的工作，充其量也只能完成这项工作的很有限的一少部分。
③“先进的仲裁法律制度与落后的社会仲裁意识和初始化的仲裁工作水平之间的矛盾是我国仲裁事业的基本矛盾”。如何解决这个限制我国仲裁事业发展的基本矛盾，④“依靠社会力量建立仲裁工作新体制，组建一个全覆盖、多层次、宽领域的仲裁发展工作网络”，通过建立仲裁机构基层组织广纳贤才、吸收社会上更多的具有法律和经济贸易等专业知识，公道正派的人士加入到仲裁事业的行业中来，并借助他们的能力和影响宣传仲裁法、推行仲裁制度、使更多的市场经济的主体能够认识仲裁、了解仲裁、选择仲裁，这样，即可以解决仲裁专职工作人员偏少的问题，又可以全方位扩大仲裁制度的影响，达到仲裁事业“好风凭借力”乘势而上的效果，进而实现仲裁事业的快速发展和跨越式发展。
三、建立仲裁机构基层组织是实现我国仲裁事业快速发展和跨越式发展的需要
1、建立仲裁机构基层组织是我国第一代仲裁人经过近十年的仲裁实践艰辛努力探索的成果
我国的仲裁制度是与我国的社会主义市场经济建设相伴相生的。在我国即将加入世界贸易组织的前夜，一部与国际仲裁制度接轨的先进仲裁制度《仲裁法》于1995年9月1日正式开始实施了。我国是联合国制定的《承认和执行外国仲裁裁决公约》的成员国，因此，我国仲裁机构从依法组建的那一天起，就具有了国际属性，同时，也具有了放眼全国和世界的眼界和胸怀。也许是我国仲裁机构(除中国国际经济贸易仲裁委员会、中国国际海事仲裁委员会外)是脱胎于我国原有的行政仲裁，重新依法组建的仲裁结构不同程度地存在着行政权力的烙印；也许是我国仲裁机构多诞生在中国加入世界贸易组织前夜，举国关注的中国加入WTO问题是乎为仲裁机构蒙上了一层神秘色彩，好象“舶来品’’天生就有贵族血统；也许是我国仲裁机构在组建之初尚没有可供借鉴、参考的模式，由于仲裁具有准司法性质，因此，一段时间里，相当多的仲裁机构比照人民法院的诉讼模式设计仲裁。然而，在我国现在阶段仲裁的影响远没有人民法院的影响大，有经济纠纷找法院的思维定式无时无刻不在影响人们的经济生活，与国际接轨的先进仲裁制度还不为各种参与市场经济活动的主体所认识、所接受，行政权力大于民间权力的官本位思想还在影响民众的选择和行为，一时间，新依法组建的仲裁机构“门前冷落车马稀”，仲裁这个有贵族血统的大家闺秀处于“养在深闺人未识”的尴尬境地。仲裁人困惑了、中国仲裁应该 向何处去、中国仲裁的出路在哪里。
仲裁机构在没有上级领导机关，没有现成的仲裁路子可走，没有明确的前进方向的不利情况下，凭着第一代仲裁人对仲裁事业的忠诚和执着，经过几年的徘徊、彷徨和不懈探索，终于在2OOO年找到了中国仲裁事业发展之路，那就是在20O0年国务院法制办公室在长沙召开的全国仲裁工作会议上，卢云华副司长在总结全国仲裁工作时，积全国仲裁几年探索之经验，归纳、整理并把它作为发展我国仲裁事业的基本方针，即“推行仲裁制度是根本，融入市场经济是关键”。正是遵循这个发展我国仲裁事业的基本方针，全国部分仲裁机构在推行仲裁制度，融入市场经济的过程中，找到了建立仲裁机构基层组织，实现仲裁事业快速发展和跨越式发展这条有效途径，才结束了我国仲裁机构连续几年受理案件少“门可罗雀”的被动局面，实现了我国仲裁事业的良性发展。
2、武汉等仲裁机构的成功经验是对建立仲裁机构基层组织是实现仲裁事业快速发展的需要这一论题的最有说服力的论证武汉仲裁委员会组建当年，全年受理案件只有17件，2000年，全年受理案件虽然比前几年有所增加，但是也不过262件。面对这种相对缓慢的发展状况，武汉仲裁委员会在推行仲裁制度，融入市场经济过程当中，不断创新工作思路，在武汉及相邻地区各有关部门和单位的支持下，积极建立仲裁机构基层组织，先后设立了45个仲裁办事处和仲裁联络处，在市属13个辖区分别成立了武汉仲裁委员会分会，在各区分会和有关行业协会设立了28个仲裁调解室、8个专业仲裁中心，在全国各地、境外先后聘请了600余名符合“三八两高”条件的仲裁员，在武汉地区聘请了一大批群众信赖的仲裁调解员，热心为仲裁服务的仲裁信息联络员，仲裁专职秘书及各仲裁工作网络专设工作人员达200余人，正是由于武汉仲裁委员会奠定了稳固的组织基础和队伍基础一一建立了仲裁机构基层组织和配备了一大批热爱仲裁事业的专兼职工作人员，才使武汉仲裁委员会在强手如林的中国仲裁界迅速崛起，后来居上，2001年受理案件498件，位处全国仲裁第五位，2004年受理案件4363件，位居全国仲裁第一位。武汉仲裁委员会成功地实现仲裁事业快速发展、跨越式发展的实例，证明了建立仲裁机构基层组织是实现仲裁事业快速发展的有效途径这一命题的正确性，在全国仲裁机构中，还有许多仲裁机构向武汉仲裁委员会一样，通过建立仲裁机构基层组织实现所在地仲裁事业的快速发展，在这里就不一一枚举了。
而与这些仲裁机构截然相反的是，我国仲裁机构中尚有一批仲裁机构至今带有浓厚的行政色彩，思想僵化、固步自封，不思进取、不谋求实现所在地仲裁事业的快速发展，安于现状，不去推行仲裁制度、融入市场经济，坐等仲裁案件上门，每年受理的案件数量微乎其微，十分有限，这样的仲裁机构目前面临的生存环境已经非常困难了，若再不改革现行的仲裁体制，通过实现所在地仲裁事业的发展来改变自己的生存质量，终将被飞速发展的仲裁事业所淘汰，自生自灭在历史发展的长河中。从上述正反例证，我们可以看到仲裁工作创新和实现仲裁事业发展的重要性，其中留给我们的经验和教训，值得我们汲取和反思。
四、建立仲裁机构基层组织需要注意的几个问题
1、应该注意加强对仲裁机构基层组织的业务指导
仲裁机构基层组织即是仲裁机构工作的一部分，也是仲裁事业的一部分；仲裁机构基层组织既是仲裁机构工作的外延和延伸，又代表着仲裁机构在延伸领域的形象，仲裁机构基层组织仲裁业务水平的高低和仲裁服务质量的优劣直接关系到仲裁机构基层组织在其服务的相关领域推行仲裁制度、融入市场经济工作的成败。因此，仲裁机构应该注意加强对其基层组织的业务指导，经常对基层组织中从事与仲裁工作相关人员的培训，特别要注意对他们进行仲裁程序、仲裁业务和仲裁实务方面的培训，并对他们审理的仲裁案件加以限制，如标的额、案件复杂程度等方面的限制，对不适宜由他们审理的案件要确定类型、建立移送制度等，即要最大限度地调动仲裁机构基层组织的积极性、发挥基层组织的作用，又要确保仲裁案件及时、公正得到处理。
2、应该注意防止仲裁机构基层组织的行政化倾向
《仲裁法》第八条规定“仲裁依法独立进行，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。第十四条规定“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”。《仲裁法》的相关规定，确定了仲裁机构的性质。推行仲裁制度，融入市场经济，建立仲裁机构基层组织是仲裁机构实现仲裁事业发展采取的一种形式，目的是实现仲裁事业快速发展和跨越式发展。形式是为目的服务的，因此，建立仲裁机构基层组织必须要为实现仲裁事业快速发展和跨越式发展服务。在市辖行政区、在工商行政管理系统、在房地产系统、在科委系统、在相关行业协会建立仲裁办事处和仲裁联络处等做法，无疑是正确的，但是，市辖行政区、工商行政管理系统、房地产系统、科委系统等本身就是行政机关，具有很强的行政性，因此，在借助行政机关的力量推行仲裁制度的同时，要防止仲裁机构基层组织变相成为行政机关的附庸，这也是仲裁机构特别应该注意的问题。要使仲裁机构基层组织具有鲜明的仲裁特色，就要给设在行政机关的仲裁基层组织定好位、定准位，帮助仲裁机构基层组织的相关人员做好行政管理人员与仲裁员、仲裁工作人员的角色转换，使他们做好双重角色和工作。
“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”是《仲裁法》的规定，而仲裁机构基层组织及相关人员即隶属行政机关又与仲裁机构有业务指导关系，因此，妥善处理好仲裁机构基层组织与行政机关和仲裁机构的两个关系，对实现仲裁事业快速发展和跨越式发展至关重要。
3、应该注意防止建立仲裁机构基层组织过多过滥失于管理
建立仲裁机构基层组织无疑将会对推动仲裁事业的快速发展和跨越式发展产生巨大的推动作用。近十年来的仲裁实践证明了建立仲裁机构基层组织是实现仲裁事业快速发展和跨越式的有效途径这一命题的正确性。但是，各地仲裁机构在建立自己的基层组织时，应该结合所在地的实际情况有计划、有选择、有目的地建立自己的基层组织，只有把中外仲裁机构的先进经验同仲裁所在地的仲裁实际相结合，才能找到适合自己的实现仲裁事业快速发展和跨越式发展的成功之路。照搬照抄位处全国仲裁前列仲裁机构的先进经验而不与本地实际相结合，只能是东施效颦，适得其反。
在建立仲裁机构基层组织时，还应该坚持实事求是的原则，成熟一个，发展一个，建立一个。切忌一哄而上，滥竽充数，只有数量，没有质量。并要使建立的基层组织最大限度地发挥作用。
仲裁机构更要对建立的基层组织加强管理，使其在相关领域在推行仲裁制度，融入市场经济中真正发挥仲裁机构基层组织的功能作用、效率作用、目的作用。要注意防止基层组织流于形式、过多过滥、疏于管理，使仲裁机构基层组织真正成为实现仲裁事业快速发展和跨越式发展的需要。
①张斌生主编：《仲裁法新论》，厦门大学出版社2002年版第3页、4页。
②高顺龄：《创新是发展中国特色社会主义仲裁事业的不竭动力》载于《中国特色社会主义仲裁理论研究文集》第54页。
③卢云华：2002年《青岛务虚会议上的讲话》。
④高顺龄：《创新是发展中国特色社会主义仲裁事业的不竭动力》载于《中国特色社会主义仲裁理论研究文集》第55页、57页。
